Hoofdlijnen herziening ontslagrecht

Namens de regering heeft Minister Kamp van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een "hoofdlijnennotitie" aan de Tweede Kamer gestuurd, waarin de maatregelen rond de aanpassing van het ontslagrecht en de WW-uitkering worden uitgewerkt die reeds waren vermeld in het akkoord over de begroting van 2013 dat was bereikt door vijf politieke partijen (VVD, CDA, D„66, Groen Links en de ChristenUnie). De regering stelt dat op basis van de hoofdlijnennoti-tie een brede discussie moet plaatsvinden. In dat verband wordt ook de SER om advies gevraagd. Ondanks deze "brede discussie" streeft de regering er naar om het wetsvoorstel nog in het najaar van 2012 bij de Tweede Kamer in te dienen. De beoogde datum van inwerkingtreding is, blijkens het begrotingsakkoord, 1 januari 2014.

1. Waarom wil de regering het ontslagrecht herzien?

De plannen om het ontslagrecht te herzien hebben een economische achtergrond (bevordering van de arbeidsmobiliteit) en een meer principiële achtergrond (herstellen van gebreken in het ontslagrecht).

1.1 Economisch motief

Voor wat betreft de economische onderbouwing van de noodzaak van herziening van het ont-slagrecht, wijst de regering er op dat de arbeidsmobiliteit in Nederland laag is, vooral onder oudere werknemers. Doordat er steeds meer oudere werknemers komen als gevolg van de vergrijzing, dreigt het aanpassingsvermogen van de Nederlandse arbeidsmarkt in de knel te komen. De regering wijst er verder op dat de arbeidsmobiliteit in Nederland vooral voor rekening komt van een flexibele schil van tijdelijke werknemers, die in onevenredige mate de klappen van de conjuncturele ontwikkelingen opvangen, een beneden gemiddeld inkomen hebben, minder vaak geschoold worden, relatief vaak een beroep doen op de sociale zekerheid en moeite hebben om een hypothecaire lening te krijgen voor de aanschaf van een woonhuis. De regering wijst er tenslotte op dat het aantal tijdelijke contracten in Nederland in verhouding tot andere Europese landen relatief hoog is.

In de analyse van de regering is de oorzaak van de lage arbeidsmobiliteit en het lage aantal vaste contracten gelegen in de hoge ontslagbescherming en hoge ontslagkosten (ontslagvergoedingen, procedures) voor werknemers met een vast contract en de lage ontslagbescherming en lage ontslagkosten voor werknemers met een tijdelijk contract. Daarom wil de regering de ontslagbescherming en ontslagkosten van werknemers met een vast contract verlagen en de ontslagkosten van werknemers met een tijdelijk contract verhogen. De regering verwacht dat werkgevers dan eerder bereid zullen zijn om werknemers een vast contract aan te bieden, en daardoor ook eerder bereid zullen zijn om te investeren in scholing van werknemers. Meer scholing van werknemers wordt door de regering in het belang geacht van productiviteitsgroei.

1.2 Meer principieel motief

De regering wil met de herziening van het ontslagrecht ook een einde maken aan ernstige gebreken in het ontslagrecht. Daarmee wordt vooral gedoeld op het feit dat aan een werkgever voor het ontslag van een werknemer thans twee wegen open staan (via UWV WERKbedrijf door het aanvragen van een ontslagvergunning en via de kantonrechter door het indienen van een verzoek tot ontbinding van de arbeidsovereenkomst), waarbij rechtsongelijkheid ontstaat doordat in de ene procedure (via UWV WERKbedrijf) als regel geen ontslagvergoeding wordt toegekend terwijl dat in de andere procedure (via de kantonrechter) als regel wel juist het geval is, zulks terwijl de keuze van de te volgen procedure aan de werkgever is. Over de mogelijkheid om na de procedure bij het UWV WERKbedrijf de kantonrechter in een zo-genaamde "kennelijk onredelijk ontslagprocedure" te vragen om alsnog een ontslagvergoeding toe te kennen, zegt de hoofdlijnennotitie dat de uitkomst van die procedure onvoorspelbaar is. Enigszins suggestief wordt de procedure aangeduid als een "tombolaprocedure" en het hele ontslagrecht als een "advocatenparadijs".

2. Welke wijzigingen stelt de regering voor in het ontslagrecht?

In grote lijnen stelt de regering drie wijzigingen in het vooruitzicht:

1. De noodzaak om het ontslag vooraf te doen toetsen door UWV WERKbedrijf of door de kantonrechter wordt vervangen door een toetsing achteraf door de rechter op verzoek van de werknemer.
2. Werknemers krijgen bij ontslag in beginsel geen ontslagvergoeding meer, maar een recht op scholing en een recht op "van-werk-naar-werktrajecten" dat tot een bepaald bedrag door de werkgever moet worden betaald ("transitiebudget"). Dat recht geldt ook voor werknemers met een tijdelijk contract.
3. Werkgevers moeten zelf gaan betalen voor een eerste deel van de WW-uitkering van zowel werknemers met een vast contract als werknemers met een tijdelijk contract.

2.1 Enkelvoudig ontslagstelsel in plaats van duaal ontslagstelsel

2.1.1 Hoorprocedure

In plaats van de preventieve toetsing van een voorgenomen ontslag door UWV WERKbedrijf of de kantonrechter komt de verplichting van de werkgever om een procedure te volgen waarbij de werknemer eerst wordt gehoord alvorens te kunnen worden ontslagen. De hoofdlijnennotitie verwijst voor deze hoorprocedure naar hetgeen ter zake is opgenomen in een eerder door D66 Tweede Kamerlid Koser Kaya ingediend wetsvoorstel over de herziening van het ontslagrecht.

Volgens dat wetsvoorstel moet eerst aan de werknemer schriftelijke opgave worden gedaan van de voorgenomen opzegging en de reden(en) daarvan. Het opzegverbod wegens ziekte is niet van toepassing als de werknemer ziek wordt op of na het tijdstip waarop deze schriftelijke opgave is gedaan. De werknemer heeft gedurende veertien dagen na deze schriftelijke opgave de gelegenheid om zijn zienswijze over de voorgenomen opzegging kenbaar te maken. Een opzegging die gedaan is zonder reden of zonder de werknemer in de gelegenheid te stellen zijn zienswijze kenbaar te maken, is vernietigbaar.

Ook de werknemer krijgt de verplichting om op verzoek van de werkgever de reden(en) van opzegging schriftelijk mede te delen.

De hoorplicht geldt ook bij ontslag op staande voet. De werkgever kan tijdens de periode van veertien dagen waarin de werknemer in de gelegenheid wordt gesteld om zijn zienswijze ten aanzien van het voorgenomen ontslag op staande voet kenbaar te maken, de loondoorbetaling aan de werknemer staken, dan wel het betaalde loon terugvorderen indien de rechter vaststelt dat sprake is van een dringende reden.

De gebruikelijke procedures bij een collectief ontslag blijven bestaan. Ook de geldende opzegverboden blijven van toepassing.

2.1.2 Opzegtermijn

De opzegtermijnen die gelden voor beëindiging van vaste contracten of voor tussentijdse be-eindiging van contracten voor bepaalde tijd gaan naar twee maanden, ongeacht de lengte van het dienstverband. Deze opzegtermijn geldt zowel voor de werkgever als voor de werknemer.

2.1.3 Toetsing achteraf door de rechter

Als de werknemer het niet eens is met het ontslag waartoe de werkgever na afloop van de hoorprocedure overgaat, kan hij een beroep doen op de rechter. Om te voorkomen dat werknemers in te grote mate een beroep op de rechter gaan doen, wordt een aantal maatregelen genomen.

Net als thans het geval is zal de werkgever de arbeidsovereenkomst kunnen opzeggen wegens bedrijfseconomische of organisatorische omstandigheden, wegens in de persoon van de werknemer gelegen redenen (zoals verwijtbaar handelen of onvoldoende functioneren) of wegens een verstoorde arbeidsrelatie. Voor dat ontslag moet een "reële grond" bestaan. Om te voorkomen dat een te groot beroep op de rechter wordt gedaan om ontslag achteraf te toetsen, worden de normen waaraan de ontslagen worden getoetst zo concreet mogelijk in de wet opgenomen. Daardoor wordt verduidelijkt wanneer sprake is van een "reële grond". Ook zal worden aangegeven welke beoordelingsruimte daarbij aan de werkgever moet worden gelaten.

De toetsingsnormen die in de wet zullen worden opgenomen zullen zijn gebaseerd op de be-staande regels van het Ontslagbesluit. Dat betekent het volgende:

2.1.3.1 Bij een ontslag op bedrijfseconomische gronden:

- Er moet sprake zijn van een structureel verval van arbeidsplaatsen.
- Herplaatsing van de werknemers moet niet mogelijk zijn.
- De werkgever moet aannemelijk maken dat het verval van de arbeidsplaatsen in het belang is van een doelmatige bedrijfsvoering. De werkgever heeft daarbij beleidsvrijheid en de rechter toetst de beslissing van de werkgever marginaal, in die zin dat de rechter achteraf alleen ingrijpt als voor een ieder duidelijk is dat de aangevoerde redenen de beslissing van de werkgever om tot ontslag over te gaan niet kunnen dragen.

2.1.3.2 Bij een ontslag wegens onvoldoende functioneren:

- De werknemer moet eerder op zijn functioneren zijn aangesproken.
- De werkgever moet zich hebben ingespannen om verbetering in het functioneren aan te brengen.
- Het onvoldoende functioneren mag niet het gevolg zijn van onvoldoende scholing.
- Herplaatsingsmogelijkheden moeten zijn benut.
- De rechter zal het ontslag achteraf alleen ongedaan maken als evident is dat de werkge-ver gelet op de aangevoerde argumenten in redelijkheid niet tot zijn besluit heeft kunnen komen of als de werkgever zelf ook blaam treft.

2.1.3.3 Bij een ontslag wegens verwijtbaar handelen

- Tevoren moet duidelijk zijn geweest wat door de werkgever wel en niet als toelaatbaar wordt gezien (behoudens evidente zaken als diefstal e.d.).
- De eisen die de werkgever aan de werknemer stelt moeten gangbaar zijn en mogen niet buitensporig zijn.
- De rechter zal het ontslag achteraf alleen ongedaan maken als evident is dat de werkgever gelet op de aangevoerde argumenten in redelijkheid niet tot zijn besluit heeft kunnen komen of als de werkgever zelf ook blaam treft.

2.1.3.4 Bij een ontslag wegens een verstoorde arbeidsverhouding of wegens langer dan 104 weken durende arbeidsongeschiktheid

De hoofdlijnennotitie bevat geen informatie over de normen die gelden bij een ontslag wegens een verstoorde arbeidsverhouding en bij een ontslag wegens langer dan 104 weken durende arbeidsongeschiktheid, maar ook ten aanzien daarvan zal gelden dat de geldende normen van toepassing blijven.

2.1.4 Herstel arbeidsovereenkomst of ontslagvergoeding

De rechter zal dus achteraf toetsen of het door de werkgever gegeven ontslag berust op "een reële grond". Komt de rechter bij deze toetsing tot het oordeel dat dat niet het geval is, dan kan het ontslag ongedaan worden gemaakt. Ook kan een ontslagvergoeding worden toegekend ter grootte van een half maandsalaris per dienstjaar, met een maximum van een jaarsalaris. Deze ontslagvergoeding komt dan boven op het transitiebudget (een kwartsalaris per dienstjaar, maximaal een half jaarsalaris). Anders dan het transitiebudget kan de werknemer deze ontslagvergoeding wel vrij besteden. Deze ontslagvergoeding kan overigens ook nog weer hoger of lager uitvallen als toekenning van de wettelijke genormeerde vergoeding "naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar is". In wetgevingstermen betekent dat, dat er meer moet zijn dan alleen een geval van "onredelijkheid" of "onbillijkheid". Met dit criterium wordt beoogd aan te geven dat daarvan slechts in hoge uitzonderingsgevallen sprake kan zijn.

Behalve wanneer er geen "reële grond" voor het ontslag is, kan toekenning van een vergoeding ook aan de orde zijn als de werkgever opzegt in strijd met de geldende regels (zoals ter zake van de opzegverboden) of als het ontslag duidelijk aan de werkgever te verwijten is (zoals bij een verstoring van de arbeidsverhouding die vooral door toedoen van de werkgever is ontstaan).

De wettelijke normering van de ontslagvergoeding moet het mogelijk maken dat werkgever en werknemer ook zelf overeenstemming bereiken over ontslag met een vergoeding, zonder de zaak aan de rechter voor te leggen.

2.1.5 Hoger beroep

Werkgever en werknemer kunnen in beroep gaan van de beslissing die de rechter neemt over de toetsing van het ontslag. De appelrechter kan echter niet alsnog de arbeidsovereenkomst herstellen als de rechter in eerste instantie dat achterwege heeft gelaten. Daartegenover staat dat de werknemer lopende het hoger beroep in dienst blijft als de rechter in eerste instantie het ontslag ongedaan maakt en de appelrechter zou besluiten dat het ontslag toch toelaatbaar was.

De mogelijkheid om zich (vooraf) met een verzoek tot ontbinding van de arbeidsovereen-komst tot de kantonrechter te wenden blijft bestaan voor specifieke gevallen waarin opzegging niet mogelijk, maar wel noodzakelijk, is, zoals indien een opzegverbod van toepassing is. De regels over de ontslagvergoeding zijn dan van overeenkomstige toepassing.

2.2 Transitiebudget in plaats van ontslagvergoeding

De werknemer met een vast of tijdelijk contract waarvan de arbeidsverhouding onvrijwillig eindigt, krijgt recht op een transitiebudget ter grootte van een kwart maandsalaris per dienstjaar, met een maximum van een half jaarsalaris. De werkgever moet tot dit bedrag kosten van scholing van de werknemers of kosten van "van-werk-naar-werk-trajecten" voor de werknemer betalen. Bezien zal nog worden of scholingsinspanningen die de werkgever recentelijk heeft verricht in mindering kunnen worden gebracht op dit transitiebudget.

Met het transitiebudget wordt volgens de regering aangegeven wat van de werkgever kan worden verlangd om de gevolgen van het ontslag voor de werknemer te verzachten. De rechter mag daar geen eigen invulling meer aan geven door alsnog iets meer of iets minder toe te kennen. Wel kunnen werkgever en werknemer aanvullende afspraken maken.

Het recht op het transitiebudget geldt alleen als de arbeidsovereenkomst op initiatief van de werkgever wordt beëindigd, daaronder begrepen het geval waarin de werknemer het in dienst blijven door de werkgever onmogelijk wordt gemaakt en de werknemer daarom niets anders rest dan ontslag te nemen. De werknemer heeft geen recht op het transitiebudget als ter zake van het ontslag aan de werknemer een ernstig verwijt te maken valt (dringende reden voor ontslag op staande voet) of bij faillissement van de werkgever.

Behoudens "bijzondere gevallen" (zie boven) heeft de werknemer geen recht meer op een ont-slagvergoeding. Zo moet het goedkoper worden om een werknemer met een vast contract te ontslaan en duurder om een werknemer met een tijdelijk contract te ontslaan. Ook moeten daardoor scholingsinspanningen en duurzame inzetbaarheid van werknemers worden bevorderd. Werkgevers krijgen op die manier meer belang bij scholing, gezondheid en mobiliteit van hun werknemers. De door werkgevers ter beschikking te stellen financiële middelen moeten worden gebruikt voor het vergroten van de inzetbaarheid van werknemers op de arbeidsmarkt en niet voor consumptieve doeleinden of voor het overbruggen van de tijd tot het pensioen. Zo moet in plaats van baanzekerheid voor werknemers uiteindelijk werkzekerheid ontstaan.

2.3 Kosten van werkloosheid deels voor rekening van de werkgever

De werkgever moet meebetalen aan de kosten van de werkloosheid van de werknemer door maximaal zes maanden de WW-uitkering van de werknemer te betalen. Werkgevers betalen vanaf 2014 één maand WW-uitkering per dienstjaar (alleen dienstjaren bij de betreffende werkgever), maar minimaal drie maanden bij beëindiging van een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd. Deze verplichting geldt ook bij beëindiging van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd. Voor kleine werkgevers wordt een uitzondering gemaakt.

Over de wijze waarop deze maatregel zal worden uitgewerkt vermeldt de hoofdlijnennotitie slechts dat de technische vormgeving daarvan nog verder zal worden uitgewerkt. Ook de wijze waarop kleine werkgevers zullen worden ontzien moet nog nader worden bezien.

In 2013 gaat de WW-premie eenmalig omhoog, om te compenseren voor de bezuiniging van één miljard euro die is beoogd door werkgevers het eerste deel van de WW-premie te laten betalen, maar die pas in 2014 zal worden bereikt omdat die maatregel pas dan wordt ingevoerd. De verhoging van de WW-premie vindt allereerst plaats door de sectorpremies zodanig te verhogen dat vermogenstekorten uit het verleden worden weggewerkt. De sectorfondsen (waaruit nu onder meer de eerste zes maanden van de WW-uitkering worden betaald) worden vervolgens per 1 januari 2014 opgeheven. Voor zover nodig wordt ook de premie voor het Algemeen werkloosheidsfonds (Awf) verhoogd.

2.4 Premiekorting

Tenslotte kondigt de regering nog aan dat de "bonus" (premiekorting) waarop een werkgever recht heeft als hij een oudere uitkeringsgerechtigde of arbeidsgehandicapte in dienst neemt, zal worden verhoogd naar € 7.000 per jaar (gedurende drie jaren).

Brief van Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Tweede Kamer van 18 juni 2012, kenmerk: AV/AR/2012/9069

19 juni 2012



mr. J.P.M. (Joop) van Zijl.