Een werknemer die volledig arbeidsongeschikt is,
heeft nadat de eerste 104 weken van arbeidsongeschiktheid zijn verstreken, recht
op een WGA-uitkering als de arbeidsongeschiktheid niet duurzaam is (dat wil
zeggen: als er een meer dan geringe kans op herstel is)[1] of recht
op een IVA-uitkering als de arbeidsongeschiktheid wel duurzaam is (geen of
slechts geringe kans op herstel)[2].
Het verschil tussen beide uitkeringen is zowel voor
de werkgever als voor de werknemer van belang. Als de werkgever
eigenrisicodrager is moet hij de WGA-uitkering zelf betalen, maar voor de
IVA-uitkering geldt dat niet. En als de werkgever geen eigenrisicodrager is,
leidt de WGA-uitkering wel en de IVA-uitkering niet tot een verhoogde
vaststelling van de gedifferentieerde premie Werkhervattingskas die de
werkgever aan de belastingdienst moet betalen. Het belang van deze
premiestijging dient niet te worden onderschat. Deze kan aanzienlijk hoger zijn
dan het bedrag van de uitkering die tot de premiestijging aanleiding gaf. Voor
de werknemer is van belang dat de IVA-uitkering (75% van het dagloon) hoger is
dan de WGA-uitkering (in de eerste twee maanden ook 75% van het dagloon maar
daarna 70%). De duurzaamheid van de arbeidsongeschiktheid is daarmee vaak een
twistpunt tussen werkgevers en/of werknemers enerzijds en het UWV anderzijds.
In een uitspraak van 17 mei 2023[3] spreekt
de Centrale Raad van Beroep zich uit over de vraag met hoeveel terugwerkende
kracht het UWV een WGA-uitkering in een IVA-uitkering moet omzetten indien de
volledige arbeidsongeschiktheid van de verzekerde op enig moment duurzaam is
geworden, als de duurzaamheid van de arbeidsongeschiktheid wordt vastgesteld in
een herbeoordeling die het UWV op aanvraag van de werkgever heeft uitgevoerd.
De Centrale Raad van Beroep heeft deze uitspraak inmiddels in een andere zaak
op 26 juli 2023 herhaald met dezelfde overwegingen[4].
De uitspraken van de Centrale Raad van Beroep zijn vooral
van belang omdat het UWV als gevolg van een chronisch tekort aan
verzekeringsartsen niet in staat is om herbeoordelingen tijdig uit te voeren.
Door de verzekerde of door de werkgever aangevraagde herbeoordelingen laten
zeer lang op zich wachten (meer dan een jaar is geen uitzondering). Aan het
uitvoeren van door het UWV zelf in het verleden ingeplande herbeoordelingen komt
het UWV al lang niet meer toe. Deze annotatie begint daarom met het schetsen
van het wettelijke kader voor het uitvoeren van herbeoordelingen (hoofdstuk 1).
In hoofdstuk 2 wordt vervolgens het wettelijke kader geschetst voor de
vaststelling van het tijdstip van intrekking of wijziging van WIA-uitkeringen
om daarna in hoofdstuk 3 aandacht te besteden aan de bepaling van artikel 64
lid 11 WIA, waarop de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep betrekking
heeft. In hoofdstuk 4 bespreek ik die uitspraak. Terugkomend op de vraag in de
titel van deze annotatie (wie betaalt de rekening van het tekort aan
verzekeringsartsen van het UWV?) worden in hoofdstuk 5 de gevolgen van de
uitspraak van de Centrale Raad van Beroep voor werkgevers beschreven en wordt
in hoofdstuk 6 gewezen op de mogelijkheid van een schadevergoedingsvordering.
Tenslotte wordt in hoofdstuk 7 gewezen op de mogelijkheid van een beroep op het
gelijkheidsbeginsel.
1. Uitvoeren van herbeoordelingen
Het UWV heeft als wettelijke taak om
de wettelijke arbeidsongeschiktheidsverzekeringen uit te voeren[5]. Het
vaststellen van de rechtmatigheid van de betaling van de WIA-uitkeringen
vereist dat tijdig herbeoordelingen van de arbeidsongeschiktheid van
verzekerden worden uitgevoerd.
Tot de inwerkingtreding van de Wet
wijziging systematiek herbeoordelingen arbeidsongeschiktheidswetten per 1
oktober 2004[6]
bestond in de WAO een verplichting voor het UWV om na één respectievelijk vijf
jaar over te gaan tot herbeoordeling[7]. Die
verplichting is met de inwerkingtreding van die wet echter vervallen om ruimte
te maken voor de zogenaamde cohortsgewijze herbeoordeling van bestaande
arbeidsongeschikten in de WAO. Uit de Memorie van Toelichting[8]
blijkt echter dat daarnaast de zogenaamde professionele herbeoordelingen (dat
zijn herbeoordelingen die moeten plaatsvinden op basis van de prognose van de
verzekeringsarts en/of de arbeidsdeskundige) zouden blijven bestaan. Zie:
"3. Vervallen wettelijke herbeoordelingenThans is in de arbeidsongeschiktheidswetten geregeld dat de uitkering
steeds voor vijf jaar verstrekt wordt (artikel 34 Wet op de
arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) in combinatie met artikel XVIII Wet
terugdringing beroep op arbeidsongeschiktheidswetten (TBA)). Na afloop van deze
periode beziet het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV) door
middel van een claimbeoordeling of de uitkeringsgerechtigde nog steeds
arbeidsongeschikt is en zo ja, in welke mate. Als er sprake is van een
arbeidsongeschiktheid van 15% of meer, wordt een nieuwe uitkering verstrekt
voor weer vijf jaar. Daarnaast is in de artikelen 36 WAO, 12 Wet
arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen (WAZ), en 11 Wet
arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong) geregeld dat
binnen een jaar na de eerste toekenning een herbeoordeling volgt om te bezien
of de arbeidsongeschiktheid nog in dezelfde mate aanwezig is.Deze herbeoordelingen staan bekend als de vijfde- en eerstejaars
wettelijke herbeoordeling. Voor de volledigheid zij nog vermeld dat naast de
wettelijke herbeoordelingen ook zogenaamde professionele herbeoordelingen
bestaan. Dit zijn herbeoordelingen waarvan het moment bepaald wordt door de
professionele inschatting van de verzekeringsarts of de arbeidsdeskundige, of
die plaatsvinden op verzoek van de uitkeringsgerechtigde zelf.Mede op basis van het regeerakkoord van het kabinet (mei 2003) is
besloten – zoals dat ook in de genoemde brieven aan de Kamer is gemeld – dat
bestaande arbeidsongeschikten zullen worden herbeoordeeld tegen nieuwe normen.
Deze nieuwe normen betreffen niet het arbeidsongeschiktheidscriterium zoals dat
in het nieuwe stelsel zal worden geregeld, maar betreffen de nadere regelgeving
over de claimbeoordeling zoals die zal worden vormgegeven in het
Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten.De herbeoordeling van bestaande arbeidsongeschikten komt in de plaats
van de wettelijke herbeoordelingen.”
Uit de wetsgeschiedenis van de
invoering van de WIA blijkt dat in de WIA geen wettelijke herbeoordelingen zijn
voorzien, maar dat daarvoor de professionele herbeoordeling in de plaats is gekomen.
Zie[9]:
"Vanaf 2006 zullen professionele herbeoordelingen in het kader van
IVA, WGA en WAO worden uitgevoerd (….).”
en[10]:
"Bij iedere claimbeoordeling zal bezien worden wat de datum van een
volgende claimbeoordeling, een professionele herbeoordeling, is. Dit hangt af
van de prognose van de verzekeringsarts en arbeidsdeskundige met betrekking tot
herstel van de gezondheid of van functionele mogelijkheden. Een professionele
herbeoordeling is een beoordeling op aangeven van de verzekeringsarts of
arbeidsdeskundige, of omdat betrokkene er zelf om verzoekt. In het nieuwe
stelsel zijn geen wettelijke periodieke herbeoordelingen meer. Indien een
professionele herbeoordeling binnen enkele jaren niet zinvol lijkt, zal in
ieder geval een datum voor een administratief heronderzoek worden vastgesteld
om te monitoren of een arbeidsongeschikte in aanmerking komt voor een
herbeoordeling. Een professionele herbeoordeling verloopt volgens het stramien
zoals in dit hoofdstuk beschreven. Tot slot zij opgemerkt dat personen die tijdelijk
volledig arbeidsongeschikt zijn, niet afhankelijk zijn van bepaalde vastgelegde
momenten van een herbeoordeling. Zodra blijkt dat zij volledig en duurzaam
arbeidsongeschikt zijn, kunnen zij over naar de IVA.”
Ondanks dat de wet geen uitdrukkelijke
verplichting van het UWV (meer) kent om tot herbeoordeling over te gaan, is
door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid dan ook erkend dat het
UWV tijdig herbeoordelingen moet uitvoeren. In een brief aan de Tweede Kamer[11]
schrijft de minister:
"Op dit moment is niet wettelijk vastgelegd wanneer en/of hoe vaak een
herbeoordeling moet plaatsvinden. Wel heeft UWV op grond van de Wet Suwi en de
Wet WIA de wettelijke taak tot het rechtmatig verstrekken van WIA-uitkeringen.
Dit betekent dat zij het sociaal-medisch oordeel dat ten grondslag ligt aan de
vastgestelde uitkering moeten aanpassen als daartoe aanleiding is. Om dit vast
te stellen moet de betrokkene herbeoordeeld worden.”
Tenslotte ziet ook het UWV zelf het
tijdig inplannen en uitvoeren van herbeoordelingen als zijn taak[12].
Ondanks het bovenstaande heeft de
Centrale Raad van Beroep[13] eerder
bepaald dat voor het UWV geen wettelijke verplichting bestaat om
herbeoordelingen te doen van de arbeidsongeschiktheid van (ex-) werknemers met
een WGA-uitkering. In de betreffende casus was betoogd dat het UWV verplicht
was om een WGA-uitkering eerder in te trekken dan het UWV had gedaan, omdat het
UWV verplicht was eerder een herbeoordeling uit te voeren. Dat betoog werd door
de Centrale Raad van Beroep verworpen met als argument dat er voor het UWV, in
weerwil van het bovenstaande, geen wettelijke verplichting bestaat om een
herbeoordeling uit te voeren.
2. Wijziging en intrekking van WIA-uitkeringen
Recht op een WGA-uitkering bestaat als sprake is van
gedeeltelijke arbeidsgeschiktheid[14].
Onder gedeeltelijke arbeidsgeschiktheid wordt zowel arbeidsongeschiktheid van
35-80% verstaan als volledige maar niet duurzame arbeidsongeschiktheid[15]. Het
recht op WGA-uitkering eindigt op de dag dat de verzekerde niet meer
gedeeltelijk arbeidsongeschikt is[16]. Het
niet meer gedeeltelijk arbeidsongeschikt zijn kan dus als oorzaak hebben dat de
mate van arbeidsongeschiktheid is gedaald tot minder dan 35% of dat inmiddels
sprake is van volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid.
Voor het eerste geval geldt dat de WGA-uitkering
wordt ingetrokken met inachtneming van een uitlooptermijn van twee maanden[17] dan
wel (indien de daling van de mate van arbeidsongeschiktheid tot minder dan 35%
het gevolg is van praktische verdiensten van de verzekerde) een jaar[18].
Voor het tweede geval eindigt de WGA-uitkering echter op de dag waarop de
verzekerde niet langer gedeeltelijk arbeidsongeschikt is maar volledig en
duurzaam arbeidsongeschikt is. Daarmee in overeenstemming krijgt de verzekerde
recht op een IVA-uitkering op de dag waarop de verzekerde volledig en duurzaam
arbeidsongeschikt wordt[19].
3. De bepaling van artikel 64 lid 11 WIA.
Tot zover lijkt de situatie ten aanzien van de
omzetting van een WGA-uitkering naar een IVA-uitkering duidelijk: het UWV moet
tijdig herbeoordelingen doen om vast te stellen wanneer de werknemer niet
langer gedeeltelijk arbeidsongeschikt is en in plaats daarvan volledig en
duurzaam arbeidsongeschikt is geworden. Op de aldus vast te stellen dag eindigt
de WGA-uitkering en gaat de IVA-uitkering in.
De vraag waar de Centrale Raad van Beroep zich over
heeft uitgesproken is of dit anders is als gevolg van de bepaling van artikel
64 lid 11 WIA. Deze bepaling, die is opgenomen in de paragraaf over de aanvraag
van de WIA-uitkering, stelt dat het recht op uitkering (behoudens bijzondere
gevallen) niet kan worden vastgesteld over perioden gelegen voor 52 weken voorafgaand
aan de dag waarop de aanvraag om een uitkering werd ingediend. Lid 12 voegt
daaraan toe dat hetzelfde geldt voor het later ontstaan dan wel herleven van de
uitkering[20]
dan wel op het verhogen van de uitkering.
De bepaling van artikel 64 lid 11 WIA is overgenomen
van artikel 35 lid 2 WAO, welke bepaling dateert van vóór het moment waarop de
werkgever belanghebbende werd bij de WAO-uitkering[21]. De
vraag was dan ook of de bepaling dienovereenkomstig zou kunnen worden toegepast
op het geval waarin het eindigen van het recht op WGA-uitkering en het ingaan
van het recht op IVA-uitkering niet het gevolg zijn van de aanvraag van de
uitkering[22],
die alleen de verzekerde kan worden gedaan, maar van het doen van een aanvraag
tot herbeoordeling door de (ex-) werkgever. Lid 12 is in de wet opgenomen door
de Verzamelwet SZW-wetgeving 2009[23].
4. De uitspraak van de Centrale Raad van Beroep
De Centrale Raad van Beroep oordeelt dat dat het
geval is. De Raad overweegt:
"4.3. In een situatie als de onderhavige, waarin
de werkgever het Uwv verzoekt de arbeidsongeschiktheid van de (ex-)werknemer te
beoordelen, is artikel 64, elfde en twaalfde lid, van de Wet WIA van
toepassing. Het twaalfde lid gaat over de situatie waarin het recht opuitkering later ontstaat of herleeft of de
uitkering wordt verhoogd zonder dat daaraan een aanvraag van de verzekerde ten
grondslag ligt, bijvoorbeeld als het Uwv daartoe ambtshalve besluit of bij een
verzoek om herbeoordeling door de (ex-)werkgever. Als er geen sprake is vaneen aanvraag van de verzekerde, wordt in het
twaalfde lid geregeld dat het elfde lid van overeenkomstige toepassing is.
Daardoor kan de herleving of het later ontstaan van het recht of de verhoging
van de uitkering ook in dat geval niet eerder ingaan dan 52 weken voorafgaand
aan de dag waarop het Uwv dat heeft vastgesteld dat daarvan sprake is. Dit
betekent dus dat het recht op een IVA-uitkering van de (ex-)werknemer weliswaar
op grond van artikel 48 van de Wet WIA per 1 mei 2012 zou zijn ontstaan, nu vanaf
die datum is vastgesteld dat sprake is van volledige en duurzame
arbeidsongeschiktheid, maar dat ook in het geval van een verzoek om
herbeoordeling door betrokkene als werkgever de uitkering vanwege de beperkende
werking van artikel 64, elfde lid, van de Wet WIA niet kan worden toegekend per
die datum, tenzij er sprake is van een bijzonder geval."
De bepaling van artikel 64 lid 11 WIA kan er toe
leiden dat een recht op uitkering dat op zichzelf al wel bestond, niet
(volledig) kan worden gerealiseerd. Als reden daarvoor geldt dan in beginsel
dat de aanvraag te laat wordt ingediend. Degene die de aanvraag voor een
WIA-uitkering kan indienen is echter de verzekerde en niet de werkgever[24]. Lid
12 bepaalt evenwel dat de maximale terugwerkende kracht van een jaar ook geldt
bij het later ontstaan dan wel herleven van het recht op uitkering, of bij
verhoging van de uitkering. Het recht op IVA-uitkering kan later ontstaan omdat
aanvankelijk recht bestond op een WGA-uitkering. Dat is geregeld in artikel 48
WIA, waarvan de titel luidt: "later ontstaan van het recht op een
arbeidsongeschiktheidsuitkering[25]”.
Uit de door de Centrale Raad van Beroep aangehaalde passage uit de wetsgeschiedenis[26]
blijkt bovendien dat de maximale terugwerkende kracht van een jaar ook geldt
als geen sprake is van een aanvraag, omdat sprake is van een ambtshalve
vaststelling. Dat de Centrale Raad van Beroep oordeelt dat de IVA-uitkering
niet met meer dan een jaar terugwerkende kracht kan worden toegekend is op
grond van het bovenstaande navolgbaar.
De werkgever in deze zaak had verder gesteld dat
sprake was van een bijzonder geval dat een uitzondering rechtvaardigt op de
maximale terugwerkende kracht van een jaar. De rechtbank had dat beroep
gehonoreerd, stellend dat het aannemelijk is dat volledige en duurzame
arbeidsongeschiktheid zou zijn vastgesteld op het tijdstip van een door het UWV
wel geplande maar niet uitgevoerde herbeoordeling. In de uitspraak van 23 juli
2023 had de rechtbank het beroep op een bijzonder geval gehonoreerd omdat door
het UWV zelfs was erkend dat de werknemer al eerder volledig en duurzaam
arbeidsongeschikt was. De beslissing dat daardoor sprake was van een bijzonder
geval vindt echter in beide gevallen geen genade in de ogen van de Centrale
Raad van Beroep.
De Raad wijst er op dat uit de wetsgeschiedenis
blijkt dat de bepaling van artikel 64 lid 11 WIA is afgeleid van artikel 35 lid
2 WAO en dat het vaste rechtspraak van de Raad is dat van een bijzonder geval
alleen kan worden gesproken als de verzekerde redelijkerwijs geacht kan worden
niet in verzuim te zijn geweest. Volgens die jurisprudentie kan een verzekerde
ter zake van de te late aanvraag redelijkerwijs niet geacht worden in verzuim
te zijn geweest als bij hem of haar het inzicht in de ernst en de duurzaamheid
van zijn medische problematiek heeft ontbroken en dat hij of zij om die reden
heeft nagelaten eerder een aanvraag in te dienen. Voor de toepassing van
artikel 64 lid 11 WIA moet dan volgens de Raad hetzelfde gelden.
Vervolgens overweegt de Centrale Raad van Beroep dat
de erkenning van het UWV dat al eerder sprake was van volledige en duurzame
arbeidsongeschiktheid niet kan leiden tot de conclusie dat sprake is van een
bijzonder geval, omdat het nu juist de strekking van artikel 64 lid 11 WIA is
dat het recht niet eerder kan ingaan dan 52 weken voor het verzoek om
herbeoordeling. De bewijslast van het bestaan van een bijzonder geval ligt
volgens de Raad bij de aanvrager die moet bewijzen dat hij ten aanzien van de
verlate aanvraag of verzoek om herbeoordeling niet geacht kan worden in verzuim
te zijn geweest. Omdat een aanvraag voor een herbeoordeling ook kan worden
ingediend zonder onderbouwende medische informatie stelt de Raad dat van een
bijzonder geval nog geen sprake is uitsluitend omdat de werkgever niet kon
beschikken over medische informatie.
Deze beslissing kan om meerdere redenen niet
overtuigen.
Op de eerste plaats is de bepaling van artikel 35
lid 2 WAO tot stand gekomen op een moment waarop er nog geen sprake was van de
werkgever als derde-belanghebbende bij de uitkering van de werknemer.
Verder is ten aanzien van de aanvraag van een
herbeoordeling door de werkgever geen sprake van een wettelijke verplichting,
zodat van een verzuim ook geen sprake kan zijn.
Niet duidelijk wordt bovendien waarom het argument
dat een werkgever geen kennis heeft van de medische gegevens van de werknemer
die de mate en duurzaamheid van de arbeidsongeschiktheid bepalen, niet als een
bijzondere omstandigheid kan gelden. De Raad wijst er weliswaar op dat de
aanvraag ook zonder medische gegevens kan worden ingediend, maar dat miskent
dat de werkgever daarmee nog geen kennis heeft van een reden om een
herbeoordeling aan te vragen. Het kan toch niet zo zijn dat de Centrale Raad
van Beroep hier tegen de werkgever zegt dat die sowieso om de zoveel tijd maar
een herbeoordeling bij het UWV moet aanvragen, om te voorkomen dat een
WGA-uitkering mogelijk te lang wordt uitbetaald? En zo ja, is de praktijk dan
gediend met de toename van de vraag naar verzekeringsgeneeskundige onderzoeken van
het UWV die daarmee gepaard zou gaan? De vraag stellen is de vraag
beantwoorden.
Bovenal echter wordt niet verklaard waarom voor de
ingangsdatum van de IVA-uitkering mag worden uitgegaan van een datum die in beide
onderhavige gevallen onmiskenbaar onjuist is. De Raad overweegt dat van een bijzonder geval
geen sprake is omdat het nu juist de strekking van artikel 64 lid 11 WIA is dat
de uitkering maar met een jaar terugwerkende kracht kan worden toegekend. Maar
is die bepaling niet juist zo geschreven omdat het met terugwerkende kracht
vaststellen van uitkeringsrechten lastiger wordt naarmate de relevante feiten
in een verder weg gelegen verleden liggen? En als dat zo is, waarom kan dan
niet als bijzonder geval gelden dat een onderzoek naar feiten in het verleden
niet noodzakelijk is omdat de relevante feiten al vaststaan? En zo niet, wat
rechtvaardigt dan dat een op zichzelf bestaand uitkeringsrecht niet kan worden
gerealiseerd?
Het resultaat van deze beslissing van de Centrale
Raad van Beroep is tenslotte onbegrijpelijk in het licht van de jurisprudentie
van de Centrale Raad van Beroep ten aanzien van evident onredelijke besluiten.
De jurisprudentie leidt ertoe dat een evident onredelijk besluit op voorhand in
stand wordt gelaten.
5. Gevolgen van de uitspraak voor werkgevers
Betekent de uitspraak van de Centrale Raad van
Beroep nu dat de werkgever wordt geconfronteerd met het feit dat hij te lang
voor de WGA-uitkering van een ex-werknemer moet betalen, omdat het UWV al geruime
tijd geen professionele herbeoordelingen meer uitvoert en de werkgever niet
eerder een herbeoordeling heeft aangevraagd?
Dat zou betekenen dat de gevolgen van een collectief
probleem (het tekort aan verzekeringsartsen) op het bordje van een individuele
werkgever wordt gelegd. Het zou strijd opleveren met het beginsel van de
"égalité devant les charges publics” dat ten grondslag ligt aan het wettelijke
stelsel betreffende de verdeling van de kosten van arbeidsongeschiktheid van
werknemers. De uitvoeringskosten van het UWV worden daarbij immers door alle
werkgevers collectief gedragen middels de premie die zij betalen voor het
Arbeidsongeschiktheidsfonds[27].
Daarbij past niet dat de gevolgen van tekortschietende uitvoering neer zouden
komen op het hoofd van een individuele werkgever.
De uitspraak van de Centrale Raad van Beroep lijkt
er op te wijzen dat bovengenoemde vraag desondanks met "ja” moet worden
beantwoord. De Centrale Raad van Beroep lijkt van mening te zijn dat een
werkgever die niet tijdig een herbeoordeling aanvraagt niet kan klagen over het
te lang uitbetalen van een WGA-uitkering door het UWV.
De Centrale Raad van Beroep zou aldus naar mijn
mening ook miskennen dat het in het wettelijke systeem van het uitvoeren van
herbeoordelingen zoals de wetgever dat voor ogen heeft gestaan (zie hierboven
onder 1) primair de taak van het UWV is om tijdig herbeoordelingen uit te
voeren. Dat de wetgever daarbij voor het UWV geen wettelijke verplichting tot
het uitvoeren van herbeoordelingen heeft geregeld, betekent niet dat het UWV
deze taak niet heeft. Het betekent ook niet dat een werkgever de gevolgen van
het niet tijdig uitvoeren van een herbeoordeling heeft te dragen, uitsluitend
omdat hij (mogelijk er op vertrouwend dat het UWV deze taak goed zou uitvoeren)
geen aanvraag voor een herbeoordeling heeft ingediend. Een wettelijke
verplichting voor de werkgever om tijdig aanvragen voor herbeoordelingen in te
dienen heeft de wetgever immers evenmin geregeld. Het gaat daarom bepaald te
ver om in deze situatie te spreken van een verzuim van de werkgever.
6. Schadevergoeding
Ondanks het bovenstaande betekent de uitspraak van
de Centrale Raad van Beroep naar mijn mening echter nog niet dat de werkgever
de gevolgen moet dragen van het niet tijdig uitvoeren van herbeoordelingen door
het UWV indien de maximale terugwerkende kracht van een jaar in de weg staat
aan het toekennen van een IVA-uitkering vanaf het moment waarop volledige en
duurzame arbeidsongeschiktheid is ontstaan.
Voor de werkgever is niet van belang met ingang van
welk moment de IVA-uitkering wordt toegekend, maar met ingang van welk moment
de WGA-uitkering eindigt. De beslissing van de Centrale Raad van Beroep dat er
een maximale terugwerkende kracht van een jaar geldt voor het later ontstaan
van recht op IVA-uitkering betekent strikt genomen nog niet dat de
WGA-uitkering ook later eindigt. Op grond van de wet eindigt het recht op
WGA-uitkering op het moment waarop de gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid
eindigt. Het niet met meer dan een jaar terugwerkende kracht ingaan van het
recht op IVA-uitkering betekent nog niet dat de WGA-uitkering niet met meer dan
een jaar terugwerkende kracht kan eindigen. Natuurlijk zou het intrekken van de
WGA-uitkering met terugwerkende kracht ten opzichte van de werknemer afstuiten
op het rechtszekerheidsbeginsel, zeker als niet tegelijkertijd ook een
IVA-uitkering kan worden toegekend, maar door het niet tijdig intrekken van de
WGA-uitkering kan voor de werkgever dan wel grond ontstaan voor het vorderen
van schadevergoeding wegens een onrechtmatige overheidsdaad.
Uit de jurisprudentie van de Centrale Raad van
Beroep[28] blijkt
dat een werkgever ten opzichte van het UWV recht kan hebben op schadevergoeding
wegens het te lang betalen van een uitkering:
"4.5. Dat neemt niet weg dat het Uwv ook rekening
dient te houden met de belangen van werkgevers en moet zorgen dat werknemers
niet langer dan noodzakelijk ZW-uitkering ontvangen. In een situatie waarin te
lang ZW-uitkering is verstrekt, kan sprake zijn van onrechtmatig handelen en
schadeplichtigheid van het Uwv jegens de (ex-)werkgever."
Dat de uitkering te lang is betaald kan daartoe
worden vastgesteld in een procedure betreffende het uitkeringsbesluit[29]:
Gelet op deze omstandigheden is het mogelijk dat
in een bestuursrechtelijke procedure een oordeel wordt gegeven over de
zorgvuldigheid waarmee een beslissing tot beëindiging van een ZW-uitkering is
voorbereid en de motivering die daaraan ten grondslag is gelegd. Bij het
ontbreken van de vereiste zorgvuldigheid of een draagkrachtige motivering is
vernietiging van een beslissing op bezwaar mogelijk, zij het dat gelet op
artikel 30b, eerste lid, van de ZW dan tevens moet worden bepaald dat de
rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.”
Weliswaar betreft de uitspraak van de Centrale Raad
van Beroep de intrekking van een Ziektewetuitkering maar niet valt in te zien
waarom niet hetzelfde zou gelden voor de intrekking van een WGA-uitkering. Er is geen enkele reden om aan te nemen dat de door de
Centrale Raad van Beroep aangenomen verplichting van het UWV om rekening te
houden met de belangen van werkgevers en om te zorgen dat werknemers niet
langer dan noodzakelijk een Ziektewetuitkering ontvangen, bij gebreke waarvan
sprake kan zijn van onrechtmatig handelen en schadeplichtigheid van het UWV
jegens de (ex-) werkgever, niet ook zou gelden voor de WGA-uitkering. In beide
gevallen is het de wettelijke taak van het UWV om de wettelijke ziekengeldverzekering
respectievelijk arbeidsongeschiktheidsverzekering uit te voerenen vereist deze taak dat, conform de
bedoeling van de wetgever, tijdig herbeoordelingen van de arbeidsongeschiktheid
van verzekerden worden uitgevoerd (zie het hierboven onder 1. gestelde). Daaraan
doet niet af dat in de wet voor het UWV geen verplichting tot herbeoordeling is
opgenomen. Met uitzondering van de eerstejaars Ziektewetbeoordeling[30]
geldt immers ook voor de Ziektewet geen wettelijke verplichting om
herbeoordelingen uit te voeren. Verder is de tekst van het door de Centrale
Raad van Beroep in zijn uitspraak genoemde artikel 30 b lid 1 ZW gelijk aan de
tekst van artikel 117 WIA. In artikel 117 WIA is geregeld dat het
bezwaar of beroep van een werkgever niet kan leiden tot een intrekking of herziening
van een WIA-uitkering met terugwerkende kracht en dat zelfs een uitlooptermijn
van zes weken geldt. Dat de werkgever recht heeft op schadevergoeding voor de
WGA-uitkering die aldus te lang wordt betaald is uitdrukkelijk in de wet
geregeld[31].
Artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht biedt in meer algemene zin een
basis voor een schadevergoedingsvordering van de werkgever.
De bovengenoemde uitspraak
van de Centrale Raad van Beroep is gedaan in een zaak waarbij de werkgever door
de inwerkingtreding van de wet Bezava[32]
pas achteraf werd geconfronteerd met het feit dat de betreffende
Ziektewetuitkering van invloed zou zijn op de door de werkgever te betalen
gedifferentieerde premie Werkhervattingskas. Uit de uitspraak blijkt dat deze
omstandigheid wel een rol gespeeld heeft bij de uitspraak van de Centrale Raad
van Beroep, maar ook dat hetgeen de Centrale Raad van Beroep in die uitspraak
heeft gesteld, niet beperkt is tot een dergelijk geval. De Raad overweegt
immers:
"Voor een dergelijke
beoordeling is zeker (N.B.: zeker, dus niet uitsluitend; de
onderstreping is van mij, JvZ) reden als de werkgever, zoals in het geval van
appellante, pas op een moment dat de ZW-uitkering al was beëindigd, op de
hoogte is geraakt van het feit dat in 2014 en 2015 gedifferentieerde premie
moet worden betaald als gevolg van de omstandigheid dat aan een ex-werknemer in
2012 en 2013 ZW-uitkering is betaald. Van de mogelijkheid om rechtsmiddelen aan
te wenden tegen het voortzetten van een ZW-uitkering, al dan niet uitgelokt
door een daartoe strekkend verzoek van de werkgever, kan dan namelijk geen
gebruik meer worden gemaakt."
Een besluit waarbij een WGA-uitkering wordt omgezet
in een IVA-uitkering behelst behalve de toekenning van de IVA-uitkering ook de
intrekking van de WGA-uitkering. In een procedure in bezwaar of beroep ten
aanzien van dat besluit kan de werkgever dan ook van het UWV verlangen dat
wordt vastgesteld met ingang van welke dag de verzekerde niet langer
gedeeltelijk arbeidsongeschikt is. Zodra is vastgesteld dat de gedeeltelijke
arbeidsongeschiktheid eerder is geëindigd dan op het tijdstip waarop de
WGA-uitkering is ingetrokken, staat in beginsel de onrechtmatigheid en
schadeplichtigheid van het UWV vast en kan schadevergoeding worden gevraagd.
Afgaande op de uitspraken van de Centrale Raad van
Beroep is in de zaken die hebben geleid tot de uitspraken van 17 mei 2023 en 26
juli 2023 schadevergoeding niet aan de orde gesteld, zodat de Centrale Raad van
Beroep zich daarover ook niet heeft hoeven uit te spreken. Maar op grond van de
uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 14 december 2016 kan het UWV
onrechtmatig handelen jegens de werkgever en gehouden zijn tot schadevergoeding
als een uitkering te lang wordt doorbetaald. Schadevergoeding voorkomt ook dat
het de gevolgen van tekort aan verzekeringsartsen van het UWV voor rekening van
individuele werkgevers worden gebracht.
De wijze van betaling van de schadevergoeding volgt
wettelijke regels. Werkgevers die eigenrisicodrager zijn laten in de praktijk
de betaling van de WGA-uitkering meestal over aan het UWV[33],
waarna het UWV het deel van de WGA-uitkering dat voor rekening van de
eigenrisicodrager is op de eigenrisicodrager verhaalt[34]. Bij
één van de aldus maandelijks aan de eigenrisicodrager te verzenden
verhaalsbesluiten wordt dan voor het bedrag van de schadevergoeding een
creditpost opgenomen. Als de werkgever geen eigenrisicodrager is, bericht het
UWV de belastingdienst dat (een deel van) de WGA-uitkering alsnog niet voor
rekening van de werkgever dient te komen omdat de WGA-uitkering is ingetrokken
of herzien. Dat leidt dan in het kalenderjaar van de intrekking of herziening
van de WGA-uitkering tot een creditpost bij de vaststelling van het bedrag van
de aan de werkgever toe te rekenen WGA-totaallasten[35], die
twee kalenderjaren later de hoogte van de premiecomponent WGA-lasten van de
gedifferentieerde premie Werkhervattingskas bepalen[36]. In
uitzonderingsgevallen waarin aan het bovenstaande niet kan worden toegekomen,
kan de algemene schadevergoedingsregeling van de Algemene wet bestuursrecht[37]
uitkomst bieden.
7. Gelijkheidsbeginsel
Op de website van het UWV is, na een beroep op de
Wet open overheid, het Handboek Wetsuitleg WIA, WAO/WAZ/oWajong en ZW van het
UWV gepubliceerd. Op bladzijde 90 van dat handboek staat een hoofdstuk met de
tekst: "Bepalen ingangsdatum overgang WGA naar IVA”. In die tekst wordt
onderscheid gemaakt tussen een overgang op grond van verzekeringsgeneeskundig
onderzoek en een overgang op grond van arbeidsdeskundig onderzoek.
Bij een overgang op grond van
verzekeringsgeneeskundig onderzoek wordt onderscheid gemaakt tussen: